Можно ли строить на берегу Байкала? Разбираемся с экспертом

Ни один закон, ни одно постановление Правительства РФ не дает точный ответ. Кто-то толкует так, что в границах населенных пунктов разрешено всё, поскольку ограничения нарушают конституционные права граждан – жителей этих территорий. Другие – что ничего нельзя, это же вопрос первозданности Байкала – объекта всемирного наследия, который мы должны передать потомкам, желательно, в незатронутом виде. Третьи уверяют, что вопросы взаимосвязаны: без нормальных условий для людей сохранить Байкал не получится.

Государство уже много лет обещает прояснить свою позицию по этим вопросам, но всё больше запутывается в законах и подзаконных актах. «Если нет однозначного толкования законов, то воля государства проявляется через решения судов», — полагает Юлия Саенко.

Эксперт провела системный анализ судебной практики по земельным спорам, касающимся Центральной экологической зоны Байкала, изучив проблемы, возникающие из-за отсутствия законодательного определения таких понятий, как «незатронутые природные территории», «объекты социальной инфраструктуры». Именно эти понятия, четкие определения которых не найти ни в одном законе РФ, создают проблемы как для жителей прибрежных территорий у Байкала, так и для местных администраций.

В основу анализа были положены дела, рассмотренные Арбитражным судом Иркутской области, Свердловским районным судом Иркутска, Иркутским, Ольхонским, Слюдянским районными судами, а также Прибайкальским районным судом Республики Бурятия за период с 2015 по 2019 годы.

— Какой вывод можно сделать – что чаще всего становится предметом исков?

— Правовая неопределенность рождает споры на всех стадиях оформления прав на недвижимое имущество, более того, даже после государственной регистрации таких прав и завершения строительства.

Что оспаривается в судах? В первую очередь, постановления районных администраций об утверждении схем расположения границ земельных участков для строительства, постановления о предоставлении в безвозмездное пользование земельных участков. Подаются иски на решения об отказе в выдаче разрешений на строительство, на реконструкцию жилых помещений в многоквартирных домах. На отказ в государственной регистрации договоров аренды земельных участков, прав собственности на дома, иные постройки. На требования об освобождении земельных участков и многое другое.

Причем истцами выступают как граждане, юридические лица, так и органы прокуратуры, министерство имущественных отношений Иркутской области.

Характерная деталь, ярко демонстрирующая неопределенность и перегруженность нормативно-правовой базы о Байкале: в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований, суды были вынуждены привлекать одновременно до восьми различных уполномоченных органов и организаций.

— Много споров возникает из-за того, что кто-то посчитал участок земли «незатронутой природной территорией», а кто-то – участком под индивидуальную жилищную застройку или объекты рекреации. Как решается в судах этот вопрос?

— Да, отсутствие законодательного определения понятия «незатронутые природные территории» создает множество разночтений. С одной стороны, юридической формулировки этого понятия нет, а с другой – правоприменительные органы широко его используют. С этой проблемой не сталкиваются нигде в стране, кроме Иркутской области и Республики Бурятия. По всей видимости, понятие «незатронутые природные территории» употребляется только в отношении Центральной экологической зоны Байкальской природной территории (ЦЭЗ БПТ).

— И как же наши суды выходят из положения?

— В практике Арбитражного суда Иркутской области есть различные варианты решения этого вопроса. В частности, в одном из судебных процессов установления ответа на вопрос, находится ли земельный участок на незатронутой природной территории, было найдено на основе акта проверки. В акте значилось, что на территории отсутствуют промышленные, жилые и рекреационные объекты и сохранено естественное биоразнообразие, поэтому территория может считаться незатронутой.

В другом процессе вывод Арбитражного суда о нахождении земельного участка на незатронутой природной территории основывался на информации, содержащейся в схеме расположения участка на фрагменте карты градостроительного зонирования муниципального образования и в Правилах землепользования и застройки. В этих документах было отображено, что участок расположен в территориальной зоне Р2 – природные ландшафты (леса) (подраздел Р – рекреационные зоны), для которой градостроительный регламент не установлен.

В одном из рассматриваемых дел ответчик обратил внимание суда на то, что местность, где расположен земельный участок, раньше являлась населенным пунктом. Был привлечен свидетель, который дал показания, что «в 1950-60 годах населенный пункт перестал существовать, в те же годы рядом было другое поселение, куда ездили на молебен к шаману». Для определения того, относится ли местность к незатронутым природным территориям, суд, кроме свидетельских доказательств, изучил архивную документацию: справки, списки населенных пунктов Бурят-Монгольской Автономной социалистической советской республики 1925 года, списки населенных пунктов Эхирит-Булагатского аймака за 1928 год.

Прокурор, представляющий в процессе интересы РФ, ходатайствовал о приобщении к материалам дела заключения заместителя директора по научной работе Института географии имени Сочавы СО РАН, кандидата географических наук Игоря Владимирова, который указал на принадлежность спорного земельного участка к незатронутым природным территориям. Использовался космический снимок высокого пространственного разрешения, на котором было видно, что земельный участок до 2011 года не был освоен, все конструкции возведены после 2011 года.

Ответчик, со своей стороны, указав, что земельный участок входил в земли поселка и на протяжении многих лет на нем находились жилые дома, от которых остались следы. Кроме того, через этот участок проходит канализационная труба рыбного завода, ведущая к очистным сооружениям, она проложена на глубине 4-5 метров. А вдоль береговой линии остались следы от причала рыболовецких судов. Поэтому, по его мнению, земельный участок не может относиться к незатронутым природным территориям.

Очевидно, что нет единообразия в вопросе, каковы критерии отнесения спорных земель к незатронутым природным территориям. И нет методики проведения соответствующих исследований. Судьи по своему усмотрению, с использованием своих критериев, заполняют колоссальный законодательный пробел, являющийся краеугольным камнем земельного конфликта на Байкале.

— Но суды нередко ставят под сомнение даже не вопрос о том, является территория затронутой или незатронутой, а само право отнесения ее к землям, на которых разрешено строительство.

— Да, такая проблема, действительно, существует. В одном из дел суд указал, что, согласно градостроительному плану земельного участка, выписке из Правил землепользования и застройки, земельный участок административного истца находится в ЦЭЗ БПТ, в водоохранной зоне озера Байкал, и, следовательно, строительство любых объектов на данном земельном участке запрещено. И в рассматриваемом случае суд не устанавливал, можно ли считать земельный участок «незатронутой природной территорией». Кстати, суд подытожил: «Нет исключений и для строительства индивидуальных жилых домов в границах центральной экологической зоны Байкальской природной территории».

Ответчик был уверен, что отказ в выдаче разрешения на строительство - незаконный, так как по градостроительному плану земельный участок находится в зоне жилой застройки. И позиция ответчика небезосновательна.

Другое дело, когда мы, сопоставив градостроительную документацию и иные документы, регламентирующие вопросы землепользования, видим, что между ними есть серьезные противоречия. В частности, в одном из арбитражных дел суд указал, что спорный земельный участок расположен в территориальной зоне Р-2 – природные ландшафты (леса), для которой градостроительный регламент не установлен, что означает невозможность строительства на земельном участке каких-либо объектов. Нахождение земельного участка в территориальной зоне Р-2 подтверждено схемой расположения на фрагменте карты градостроительного зонирования, правилами землепользования и застройки.

— Это распространенная проблема – несоответствие градостроительной документации требованиям природоохранного законодательства?

— Да, это «тонкое место», одна из причин вала судебных дел. Я бы хотела отметить, что для определения несоответствия градостроительной документации нормам действующего природоохранного законодательства, при условии отсутствия требования обязательного отображения местоположения «незатронутых природных территорий» в документах градостроительного зонирования, каждый раз потребуется натурное обследование территории с привлечением специалистов узкого профиля. Это важно, так как для установления факта незаконности действий по проведению аукциона на земельный участок, на основе сведений утвержденной градостроительной документации, достаточно проведения правовой экспертизы документов. Эта экспертиза осуществляется, в том числе, на стадии государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на объекты недвижимого имущества.

Примеры из арбитражной практики также подтверждают эффективность применения механизма проведения правовой экспертизы, который может регулироваться посредством грамотного зонирования территорий, при условии однозначного толкования установленных запретов.

— Бывают ситуации, когда одним строить запрещают, а другим на этом же участке – разрешают?

— Иногда возникают такие правовые коллизии. В судебной практике есть пример легализации министерством имущественных отношений Иркутской области самовольной постройки, возведенной ОГБУ «Иркутская районная станция по борьбе с болезнями животных» без разрешения на строительство.

После перехода прав на земельный участок это областное учреждение попыталось легализовать возведенный объект – обратилось в муниципальную администрацию с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию. Но получило отказ со ссылкой на абзац 21 Постановления Правительства РФ «Об утверждении перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории», где установлен запрет на строительство зданий и сооружений на незатронутых природных территориях, включая земли лесного фонда, водоохранные и прибрежные защитные полосы озера Байкал. В ответ на это региональное минимущества решило в судебном порядке добиться признания права государственной собственности Иркутской области на объект недвижимости, воспользовавшись нормами права, предусмотренными для узаконивания самовольных построек. Были проведены все экспертные исследования, в том числе экспертная экологическая оценка соответствия спорного здания экологическим нормам и правилам.

Использование подобного подхода к правовой охране «незатронутых природных территорий» полностью искажает природоохранный смысл установленного запрета на строительство.

— Много обсуждался вопрос строительства в Листвянке – в «первой линии», в нескольких метрах от Байкала. Там же незаконные гостиницы возводились под видом индивидуальных жилых домов. А если бы строили, все же, дома, а не гостиницы – это было бы законно?

— Существует вопрос, возможно ли в границах ЦЭЗ БПТ осуществлять строительство каких-либо объектов на землях лесного фонда, в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос озера Байкал и впадающих в него рек, в случае, если в границах этих территорий присутствуют следы антропогенного воздействия. Есть мнение, что такой земельный участок должен автоматически причисляться к категории «незатронутых природных территорий». Это подтверждается и определениями суда.

Например, в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда сказано: «Земельный участок, отнесенный указанными выше правилами землепользования и застройки к зоне индивидуальной жилой застройки (ЖЗ-1), находится в водоохранной зоне озера Байкал, а, следовательно, в соответствии с абзацем 21 Перечня видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.01.2001 г. №643, строительство любых объектов на данном земельном участке запрещено». И под этим утверждением есть определенные основания, ведь иначе неясно, для какой цели законодателем приводится уточнение о землях лесного фонда, границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос. Ведь сам Водный кодекс РФ, например, допускает в границах водоохранных зон проектирование, строительство, эксплуатацию хозяйственных и иных объектов при условии оборудования их сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения.

То есть, если территория не относится к ЦЭЗ БПТ, то абсолютного запрета на строительство в границах водоохранных зон действующим законодательством не предусмотрено. Но есть и другой подход: внутри границ земель лесного фонда, водоохранных зон и прибрежных защитных полос озера Байкал и впадающих в него рек, расположенных в ЦЭЗ БПТ, есть незатронутые природные территории, на которые локально и должен распространяться безусловный запрет на строительство. Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа указал в одном из постановлений, что суд первой инстанции и апелляционный суд правомерно признали доказанным и установленным факт нахождения спорного земельного участка в пределах ЦЭЗ БПТ и прибрежной защитной полосы озера Байкал. Кроме того, из содержания акта проверки суды установили, что земельный участок находится на незатронутой природной территории.

Согласно положениям статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли у нас делятся по целевому назначению на семь категорий и использоваться должны в соответствии с установленным для них целевым назначением. И «природные незатронутые территории» не являются категорией земель, не относятся к видам разрешенного использования, никак не учитываются при зонировании территорий, соответственно, введение рассматриваемого понятия противоречит Земельному кодексу Российской Федерации и должно быть исключено из подзаконных актов, в частности – того самого Постановления Правительства РФ.

— Не получится ли, что, исключив это понятие, мы ставим под удар незатронутые земли? Действующее законодательство способно их защитить?

— Действующее законодательство содержит достаточно положений о зонировании и учете территорий, при соблюдении которых «незатронутые природные территории» можно заключить в границы земель, имеющих наибольшую степень экологической защиты.

Если существует необходимость, подтвержденная научными обоснованиями, в сохранении особого режима «незатронутых природных территорий», это можно сделать, исключив участок из границ населенного пункта и введя его в состав земель с максимальной экологической защитой - например, в особо охраняемую природную территорию. Второй вариант: дополнить пункт 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации положением о том, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к территориальной зоне «незатронутые природные территории». Правда, потребуется внести изменения в Градостроительный кодекс РФ и соответствующие подзаконные акты и в ряде случаев – изменить границы населенных пунктов.

Это непростые процессы. Но если и дальше понятие «незатронутые природные территории» будет подвешено в воздухе без опоры на земельное законодательство, не удастся провести государственный мониторинг земель, который обязателен к исполнению согласно статьи 67 Земельного кодекса Российской Федерации.

IRK.ru

IRK.ru